Selbstbestimmungsrecht der Völker
Kurzdefinition
Das Selbstbestimmungsrecht der Völker ist das völkerrechtliche Prinzip, wonach Völker frei über ihren politischen Status entscheiden und ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung frei gestalten können. Es ist seit 1945 in der Charta der Vereinten Nationen verankert und wurde 1966 in den beiden zentralen UN-Menschenrechtspakten — dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte und dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte — als gemeinsamer Artikel 1 zum völkerrechtlich verbindlichen Recht erhoben.
Das Recht hat zwei Dimensionen. Die äußere Selbstbestimmung betrifft das Verhältnis eines Volkes zu fremder Herrschaft — sie umfasst das Recht auf Befreiung von kolonialer oder okkupatorischer Fremdherrschaft und das Recht, einen eigenen Staat zu bilden, sich einem anderen Staat anzuschließen oder einen sonstigen politischen Status frei zu wählen. Die innere Selbstbestimmung betrifft das Verhältnis eines Volkes zu seinem eigenen Staat — sie umfasst das Recht, die staatliche Ordnung, die Regierungsform und die politische Repräsentation in freier Entscheidung zu bestimmen.
Historischer Ursprung
Der Gedanke selbst ist älter als sein Begriff. Die amerikanische Unabhängigkeitserklärung von 1776 und die französische Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 enthielten bereits die Idee, dass legitime Staatsgewalt aus der Zustimmung der Regierten fließe. Im 19. Jahrhundert prägte das Nationalitätenprinzip — der Gedanke, dass jedes Volk Anspruch auf eigene Staatlichkeit habe — die europäischen Einigungsbewegungen in Italien, Deutschland und auf dem Balkan. Die Habsburger Doppelmonarchie, das Russische und das Osmanische Reich waren die großen Vielvölkerstaaten, in denen dieses Prinzip als Sprengsatz wirkte.
Zur völkerrechtlichen Doktrin wurde das Selbstbestimmungsrecht erst nach dem Ersten Weltkrieg. US-Präsident Woodrow Wilson formulierte am 8. Januar 1918 vor dem amerikanischen Kongress seine 14 Punkte, in denen die Selbstbestimmung der Völker zu einem zentralen Ordnungsprinzip der Nachkriegswelt erklärt wurde. Wilsons Idee war, dass eine dauerhafte Friedensordnung nur möglich sei, wenn die Grenzen Europas dem Willen der jeweiligen Bevölkerung entsprächen. Der Versailler Vertrag und die Pariser Vorortverträge 1919/20 setzten dieses Prinzip jedoch nur selektiv um. Die Tschechoslowakei und Polen wurden als Nationalstaaten errichtet — mit großen Minderheiten, die in den neuen Staaten nicht den ihnen versprochenen Selbstbestimmungsstatus genossen. Sudetendeutsche, ungarische Minderheiten in Rumänien und der Tschechoslowakei, deutschsprachige Bevölkerung in Südtirol nach dem Übergang an Italien — sie alle waren Beispiele dafür, dass das Wilsonsche Prinzip in der Praxis der Sieger einer geopolitischen Logik untergeordnet wurde.
Der Bruch von 1945 hob das Selbstbestimmungsrecht aus dem Status einer politischen Maxime in den Rang einer völkerrechtlichen Norm. Artikel 1 Absatz 2 der UN-Charta nennt als eines der Ziele der Vereinten Nationen, „freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwickeln“. Artikel 55 wiederholt dieses Prinzip im Kontext der internationalen wirtschaftlichen und sozialen Zusammenarbeit. Die UN-Generalversammlung präzisierte das Recht in mehreren Grundsatzresolutionen — am wichtigsten in der Resolution 1514 (XV) vom 14. Dezember 1960 zur Gewährung der Unabhängigkeit an koloniale Länder und Völker und in der Friendly Relations Declaration (Resolution 2625 (XXV) vom 24. Oktober 1970), die als verbindliche Auslegung der Charta gilt.
1966 wurden das Selbstbestimmungsrecht durch den gemeinsamen Artikel 1 der beiden zentralen UN-Menschenrechtspakte — dem IPbpR und dem IPwskR — vollends zum verbindlichen Vertragsrecht. Die Schlussakte von Helsinki der KSZE vom 1. August 1975 nahm das Prinzip in den Katalog der zehn Grundprinzipien zwischenstaatlicher Beziehungen in Europa auf — als Prinzip VIII, gleichgeordnet mit der Souveränen Gleichheit der Staaten und der Unverletzlichkeit der Grenzen. Diese Gleichordnung dreier potentiell konfligierender Prinzipien ist die Substanz, die das Selbstbestimmungsrecht in seiner heutigen Anwendung so umstritten macht.
Loreley-Einordnung
Wer ist ein Volk?
Das Völkerrecht selbst beantwortet diese Frage nicht abschließend. Die einschlägigen Texte sprechen von „Völkern“, ohne den Begriff zu definieren. Drei Lesarten haben sich etabliert: das koloniale Volk (die Bevölkerung eines außereuropäischen kolonialen Territoriums), das staatlich verfasste Volk (die Gesamtheit der Bürger eines bestehenden Staates) und das ethnische oder sprachliche Volk (eine durch gemeinsame Sprache, Geschichte, Kultur oder Abstammung verbundene Gruppe). Welche dieser Lesarten gilt, ist von der konkreten Lage abhängig — und genau diese Unschärfe macht den Begriff politisch belastbar und rechtlich schwer zu fassen. Die internationale Praxis seit 1945 hat das koloniale Volk klar als Träger des äußeren Selbstbestimmungsrechts anerkannt; bei den anderen Lesarten ist sie deutlich zurückhaltender.
Selbstbestimmung versus territoriale Integrität
Die staatsrechtlich heikelste Frage ist das Verhältnis des Selbstbestimmungsrechts zur territorialen Integrität bestehender Staaten. Beide sind in der UN-Charta verankert. Beide stehen in der Schlussakte von Helsinki nebeneinander. Im Kollisionsfall hat sich in der Staatenpraxis seit 1945 eine restriktive Linie durchgesetzt: Außerhalb des kolonialen Kontextes geht die territoriale Integrität bestehender Staaten dem Selbstbestimmungsrecht ethnischer oder sprachlicher Gruppen vor, die innerhalb dieser Staaten leben. Eine Sezession ist nach herrschender Lehre nur dann zulässig, wenn ein Volk systematisch und dauerhaft von der inneren Selbstbestimmung ausgeschlossen wird (sogenannte „remedial secession“) — eine eng auszulegende Ausnahme, die international nur selten anerkannt wurde. Die Staatenpraxis bei Kosovo 2008, Krim 2014, Katalonien 2017 und Schottland zeigt, dass die Anerkennung einseitiger Sezessionserklärungen weiterhin von politischen Konstellationen abhängt, nicht von einer klaren Rechtsanwendung.
Die deutsche Frage und das Selbstbestimmungsrecht
Für die deutsche Frage hat das Selbstbestimmungsrecht seit 1945 eine eigentümliche doppelte Bedeutung. Auf der einen Seite war es das Argument, mit dem die Bundesrepublik über vier Jahrzehnte hinweg ihre Wiedervereinigungsforderung legitimierte — am ausdrücklichsten in der Präambel des Grundgesetzes von 1949, die das gesamte deutsche Volk aufforderte, „in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden“. Auch der Brief zur deutschen Einheit, der dem Zwei-plus-Vier-Vertrag als deutsche Erklärung beigefügt wurde, berief sich auf das Selbstbestimmungsrecht. Die Wiedervereinigung 1990 wurde völkerrechtlich als Akt der Selbstbestimmung des deutschen Volkes interpretiert.
Auf der anderen Seite wurde das Selbstbestimmungsrecht für die Bevölkerung der ehemaligen deutschen Ostgebiete und für die Sudetendeutschen, die 1945-1949 vertrieben wurden, nicht angewandt. Volksabstimmungen über die territoriale Neuordnung gab es nicht. Die Bevölkerung wurde durch Bevölkerungstransfer ausgetauscht, bevor eine Selbstbestimmungsfrage überhaupt gestellt werden konnte. Diese Asymmetrie — Selbstbestimmung als Argument für Wiedervereinigung, kein Selbstbestimmungsrecht für die vertriebene Bevölkerung — ist staatsrechtlich nicht aufgelöst. Sie wurde durch die Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze als endgültig im Zwei-plus-Vier-Vertrag und im deutsch-polnischen Grenzvertrag vom 14. November 1990 politisch geschlossen, ohne juristisch geheilt zu werden.
Selbstbestimmungsrecht in Mittel- und Osteuropa nach 1945
Was für Deutschland gilt, gilt strukturell für ganz Mittel- und Osteuropa. Die Westverschiebung Polens, die Eingliederung Ostpolens und der Karpatenukraine in die Ukrainische SSR, die Annexion der baltischen Staaten durch die Sowjetunion 1940, die Übertragung der Krim von der RSFSR an die Ukrainische SSR 1954, die Eingliederung Bessarabiens und der Nord-Bukowina in die Ukrainische SSR 1940 — all diese territorialen Neuordnungen erfolgten ohne Volksbefragung der betroffenen Bevölkerung. Sie wurden formell unter dem alten Sieger-Recht vollzogen, sachlich aber zu einer Zeit, in der das Selbstbestimmungsrecht in der UN-Charta bereits als Prinzip verankert war. Diese Spannung zwischen kodifizierter Norm und Praxis der Mächte ist die strukturelle Grundlage einer ganzen Reihe ungelöster mitteleuropäischer Fragen, die in geopolitischen Krisen immer wieder an die Oberfläche treten.
Selbstbestimmung als Doppelstandard
Die Praxis seit 1945 hat das Selbstbestimmungsrecht in einer eigentümlichen Asymmetrie angewandt. Es galt für die Dekolonisierung in Afrika und Asien — dort wurde es zum Instrument der Auflösung der europäischen Kolonialreiche. Es galt nicht für die innereuropäischen Grenzfragen, die unter dem Sieger-Recht der Nachkriegsordnung gelöst wurden. Es galt für die Wiedervereinigung Deutschlands 1990 — und es galt nicht für die Vertriebenen, deren Heimat verloren blieb. Diese Asymmetrie ist nicht das Ergebnis einer kohärenten Rechtsanwendung, sondern eines politischen Auswahlprozesses, in dem die jeweilige Konstellation der Mächte entscheidet, in welchem Fall das Selbstbestimmungsrecht aktiviert und in welchem es ignoriert wird. Wer die Geschichte der mitteleuropäischen Grenzen nach 1945 staatsrechtlich verstehen will, muss diese Asymmetrie als Ausgangspunkt nehmen — nicht das Recht selbst, sondern den Umgang der Mächte mit ihm.
Quellen
→ Wilsons 14 Punkte vom 8. Januar 1918 — Avalon Project Yale
→ UN-Charta der Vereinten Nationen, deutsche Fassung — UNRIC
→ UN-Generalversammlung Resolution 1514 (XV) vom 14.12.1960 — Dekolonisierung
→ Friendly Relations Declaration, Resolution 2625 (XXV) vom 24.10.1970
→ Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte 1966 — Institut für Menschenrechte