Staatsfähigkeit (I): Der verwaltende Staat

Deutschland hat die Geldmittel, baut Infrastruktur jedoch im Schneckentempo. Eine Analyse. In Deutschland fehlt es nicht am Diagnosewissen, nicht am Geld, nicht am Personal mit den nötigen Qualifikationen, und nicht am politischen Bekenntnis zur Veränderung. In Deutschland fehlt es an etwas anderem: an der Fähigkeit, all dies in funktionierende Infrastruktur zu übersetzen.

Die deutsche Brückenmisere ist nicht primär ein Finanzproblem. Sie ist ein Umsetzungsproblem. Und das Umsetzungsproblem hat strukturelle Ursachen, die sich auch durch ein 500-Milliarden-Sondervermögen nicht von selbst auflösen.

Dieser Befund verändert die Debatte. Solange Deutschland glaubt, sein Infrastrukturproblem sei eines knapper Mittel, wird jede neue Milliarde als Lösung verkauft. Sobald klar ist, dass das Problem im Apparat liegt, der die Mittel verbauen müsste, beginnt eine andere Auseinandersetzung — eine, vor der sich die politische Klasse jahrzehntelang gedrückt hat.

Die Zahlen, die niemand zusammen liest

Beginnt man mit dem Sichtbaren, ergibt sich folgendes Bild. Im Netz der Bundesfernstraßen stehen rund 39.500 Brücken, bestehend aus 51.360 Teilbauwerken, mit einer Gesamtfläche von über 30 Millionen Quadratmetern und einer Gesamtlänge von mehr als 2.100 Kilometern. Etwa 8.000 dieser Teilbauwerke gelten als modernisierungsbedürftig; Schwerpunkt: die Tragfähigkeit älterer Brücken, die für andere Verkehrslasten dimensioniert wurden. Bei den Bahnbrücken sind nach Angaben der Deutschen Bahn über 11.000 Bauwerke mehr als 100 Jahre alt. Auf kommunaler Ebene addiert sich ein Investitionsrückstand von 215,7 Milliarden Euro, davon 53,4 Milliarden allein für Straßen- und Verkehrsinfrastruktur.

Das wäre die Bestandsaufnahme einer industriellen Großmacht, die ihre eigene Substanz verbraucht hat. Sie wird seit Jahren von wechselnden Bundesregierungen anerkannt — und reproduziert sich trotzdem.

Der Grund liegt nicht im Wissen. Er liegt in der Geschwindigkeit, mit der das Wissen in Beton übersetzt werden kann. Der Bundesrechnungshof hielt im April 2025 fest, dass die Autobahn GmbH ab 2025 rund 590 Teilbauwerke pro Jahr modernisieren müsste, um das selbst gesetzte Ziel bis 2032 zu erreichen. Der Bundesrechnungshof hält das für nicht realistisch. Das ist eine vorsichtige Formulierung für: Die offizielle Sanierungsplanung des deutschen Bundes ist Makulatur.

Der Staat überfordert sich selbst

Wer den Apparat dahinter verstehen will, kommt an Gerhard Hammerschmid nicht vorbei. Der Professor für Public and Financial Management an der Hertie School Berlin leitet das Zukunftspanel Staat und Verwaltung, die größte jährliche Behördenbefragung in Deutschland, sowie die Geschäftsstelle der von vier deutschen Großstiftungen — Hertie, Mercator, Thyssen, Zeit Bucerius — getragenen Initiative für einen handlungsfähigen Staat. Sein empirisches Material ist beträchtlich, und es ist eindeutig.

Im April 2025 berichteten 60 Prozent der befragten Verwaltungsmitarbeiter, dass der Staat mit seinen Aufgaben und Problemen überfordert sei. Nur acht Prozent waren zufrieden mit dem digitalen Fortschritt der vorangegangenen Legislaturperiode.

„Die Umfrage belegt, dass die deutsche Verwaltung dringend ein Update braucht, um ihre aktuellen Aufgaben besser zu bewältigen und handlungsfähig zu sein. Bürger erleben den Staat primär über seine Verwaltung. Ist diese mangelhaft, sinkt auch das Vertrauen in den Staat.“

— Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid, Hertie School Zukunftspanel, April 2025

Die Trägerstruktur dieser Diagnose ist mitzulesen. Hammerschmids Initiative wird von vier deutschen Großstiftungen finanziert; deren Reformprogramm ist ohne Zweifel agenda-setzend. Der Befund selbst — die empirisch erhobene Selbsteinschätzung der Verwaltung — ist davon unabhängig und korrespondiert mit den Beobachtungen anderer Quellen, vom Bundesrechnungshof bis zum Normenkontrollrat. Was die Verwaltung über sich selbst sagt, ist nicht das Produkt einer Stiftungsagenda, sondern deren Anlass.

Der Befund hat ein Profil: Die deutsche Verwaltung diagnostiziert sich nicht als schlecht ausgestattet. Sie diagnostiziert sich als blockiert. Ressortzuschnitte, fragmentierte Zuständigkeiten, Doppelprüfungen, mangelnde Digitalisierung, Personalmangel in kritischen Funktionen — und über allem ein Rechtsrahmen, der für jede einzelne Entscheidung so viele Prüfschleifen vorsieht, dass die Entscheidung am Ende kostbarer wird als das, was sie genehmigt.

Das Recht, das jede Brücke verlangsamt

An dieser Stelle muss das Planfeststellungsverfahren benannt werden. Es ist der zentrale juristische Mechanismus, durch den in Deutschland eine Bundesfernstraße — und damit auch eine Bundesbrücke — gebaut werden darf. Geregelt in den §§ 72–78 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, ausgestaltet durch das Bundesfernstraßengesetz, bündelt es alle berührten öffentlichen und privaten Belange in einem einzigen Verfahren: Umweltverträglichkeit, Naturschutz, Anwohnerinteressen, Trassenfindung, Wasserrechte, Landschaftsschutz, Lärmgutachten. Das hat einen rechtsstaatlichen Sinn. Es hat auch eine Folge: Verfahren dieser Art dauern in der deutschen Praxis oft fünfeinhalb bis fünfzehn Jahre.

Wolfgang Durner, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Universität Bonn und langjähriger Vorsitzender des Arbeitskreises Straßenrecht der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, hat die Verfahrenslogik in mehreren Bänden — zuletzt 2022 zur neuen Autobahnverwaltung des Bundes, 2019 zur Unterhaltung und Sanierung des Straßennetzes — systematisch aufgearbeitet. Sein Befund ist nicht polemisch. Er ist administrativ.

Das deutsche Planungsrecht hat sich über Jahrzehnte als Anhäufung von Schutzgütern entwickelt, deren Abwägung dem einzelnen Planfeststellungsbeschluss aufgebürdet wird. Jedes hinzugekommene Schutzgut — Umweltverträglichkeit, Habitatschutz, Wasserrahmenrichtlinie, FFH-Richtlinie, Klimaschutz — wurde dem Verfahren hinzugefügt, ohne dass entsprechende Schutzgüter abgenommen oder Verfahrensvereinfachungen vorgenommen worden wären. Das Ergebnis ist ein Recht, das jede Einzelmaßnahme so umfassend prüft, dass die Summe der notwendigen Maßnahmen im Bestand nicht mehr durchläuft.

Die Sachverständigenanhörung des Bundestages vom März 2023 zum Brückenbeschleunigungsentwurf der CDU/CSU machte den Konflikt sichtbar. Die Industrie- und Handelskammer forderte ein „überragendes öffentliches Interesse“ für alle Verkehrsprojekte. Die Verwaltungsrechtlerin Franziska Heß warnte vor inflationärer Anwendung dieses Begriffs auf Straßenbau, der „nicht der Lösung existentieller und verfassungsordnungsbedrohender Krisen“ diene. Die Diagnose ist also gerade: Selbst die Notlage der Brücken reicht juristisch nicht aus, um das normale Verfahren auszusetzen, ohne in unionsrechtliche Konflikte zu geraten.

Damit zeigt sich der eigentliche Kern. Deutschland hat sich ein Planungsrecht gegeben, das in Friedenszeiten konzipiert wurde — für einen Staat, der seine bestehende Substanz pflegt und nur am Rand erweitert. Sobald dieser Staat in einen Sanierungsmodus eintreten muss, der das gesamte Brückennetz, das Bahnnetz, die Energie- und Datennetze gleichzeitig betrifft, kollabiert die Verfahrenslogik unter der schieren Masse. Die Antwort der Politik bestand bislang in einer Kette von Beschleunigungsgesetzen — sieben allein in der Ampel-Legislatur, das achte, das Infrastruktur-Zukunftsgesetz der Regierung Merz, trat im Dezember 2025 in Kraft.

Der entscheidende Punkt: Wenn ein Staat ein Beschleunigungsgesetz erlässt, ist sein Normalverfahren zu langsam. Wenn er das achte Beschleunigungsgesetz erlässt, ist das Normalverfahren auch zu langsam, nachdem er es sieben Mal beschleunigt hat.

Das Sondervermögen und seine eigene Logik

Auf diese Diagnose antwortet das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität: 500 Milliarden Euro über zwölf Jahre, davon 300 Milliarden für den Bund, 100 Milliarden für Länder und Kommunen, 100 Milliarden für den Klima- und Transformationsfonds. Das Gesetz trat rückwirkend zum 1. Januar 2025 in Kraft; die ersten Mittel wurden im Juli 2025 aktiviert, 1,1 Milliarden Euro für Autobahnsanierungen, davon 391 Millionen für Brücken.

Geldpolitisch ist das ein historischer Schritt. Volkswirtschaftlich ist es ein doppeltes Versprechen — zusätzliche Investitionen und gleichzeitige Sicherung des Bundeshaushalts. Beide Versprechen gleichzeitig zu halten, ist mathematisch schwierig. Es ist auch politisch umstritten.

Marcel Fratzscher, Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin und einer der einflussreichsten Makroökonomen des Landes, hat die Konstruktion früh kritisch eingeordnet:

„Das Sondervermögen für Infrastruktur und die Ausnahme der Verteidigungsausgaben von der Schuldenbremse würden sich als Etikettenschwindel erweisen — wenn Union und SPD an ihren Plänen aus den Sondierungsgesprächen festhalten. Diese gewaltigen Versprechen können nur durch eine Verschiebung von öffentlichen Investitionen und Verteidigungsausgaben aus dem Bundeshaushalt finanziert werden.“

— Prof. Dr. Marcel Fratzscher, t-online, März 2025

Diese Einschätzung wird aus einer anderen ökonomischen Schule, dem ifo-Institut in München, geteilt — wenn auch mit umgekehrter wirtschaftspolitischer Stoßrichtung. Die ifo-Position vom März 2026 lautet, die Sonderverschuldung werde fast vollständig zum Stopfen von Haushaltslöchern zweckentfremdet. Die Bundesregierung bestreitet das mit Verweis auf eine „Zusätzlichkeitslogik“.

Der Befund ist also: Geld ist zugewiesen, Mittel sind aktiviert. Ob die Mittel zusätzlich oder substitutiv investiert werden, ist offen. Aber selbst wenn jede einzelne Milliarde reine Zusatzinvestition wäre, bliebe die Frage, die kein Sondervermögen beantwortet: Wer baut?

Die Lücke zwischen Geld und Beton

Die Autobahn GmbH, formal eine bundeseigene Gesellschaft, ist seit ihrer Errichtung 2018 unter chronischem Personalmangel — insbesondere in den planerisch-bauleitenden Funktionen, ohne die kein Gewerk vergeben werden kann. Ingenieurbüros, Bauunternehmen und Behörden konkurrieren um dieselben Fachkräfte; die Zahl der Studierenden im Bauingenieurwesen ist seit Jahren rückläufig. Bauindustrie und Vergabestellen melden volle Auftragsbücher bei gleichzeitiger Kapazitätsknappheit. Der politische Wille, ein historisches Sondervermögen aufzulegen, trifft auf einen Apparat, der die zusätzlichen Mittel mit dem vorhandenen Personal weder planen noch verbauen kann.

Das ist die eigentliche deutsche Pointe. Ein Staat, der dreißig Jahre auf Verschleiß gefahren ist und dabei seine eigenen Planungs- und Baukapazitäten ausgedünnt hat, kann seinen Sanierungsstau auch nicht aufholen, wenn er sich plötzlich für entschlossen erklärt. Geld ersetzt keine Ingenieurin. Ein Haushaltstitel ist kein Brückenpfeiler. Ein Sondervermögen ist keine Baukolonne.

Die Rahmedetalbrücke als Lehrstück

Die A45-Talbrücke Rahmede, seit 2. Dezember 2021 gesperrt, war über vier Jahre eines der bekanntesten Symbole der deutschen Infrastrukturlage. Die Sperrung legte den Schwerlastverkehr zwischen Ruhrgebiet und Frankfurt durch das Sauerland weitgehend lahm; Lüdenscheid wurde zur Durchgangsstadt zehntausender Lkw, mit messbaren Folgen für Wirtschaft, Gesundheit und Lebensqualität.

Bemerkenswert ist nicht, dass die Brücke gesperrt werden musste. Bemerkenswert ist, was danach geschah. Das Fernstraßenbauamt stellte per Bescheid fest, dass die Ersatzkonstruktion ohne Planfeststellungsverfahren saniert werden konnte. Die Sprengung der alten Brücke erfolgte im Mai 2023, der erste Teilbau-Neubau wurde am 22. Dezember 2025 freigegeben — nach insgesamt zwei Jahren Bauzeit. Damit zeigte sich, dass Deutschland sehr wohl schneller bauen kann, wenn drei Bedingungen zusammenkommen: ein unmittelbarer Druck, eine eindeutige Zuständigkeit und die rechtliche Bereitschaft, das Normalverfahren auszusetzen.

Der entscheidende Punkt: Diese drei Bedingungen sind im Sanierungsstau der übrigen 7.999 modernisierungsbedürftigen Autobahnbrücken-Teilbauwerke nicht gleichzeitig gegeben. Es gibt keinen vergleichbaren Druck — sie funktionieren noch. Es gibt keine eindeutige, ad-hoc-zentralisierte Zuständigkeit. Und es gibt keine pauschale Rechtsausnahme für Sanierungsbauwerke, sondern nur den langen Marsch durch die Beschleunigungsgesetze. Die Rahmedetalbrücke ist also kein Beweis deutscher Handlungsfähigkeit — sie ist der Beweis, dass Deutschland nur dann handelt, wenn das Versagen schon eingetreten ist.

Was am Ende übrig bleibt

Aus den hier zusammengetragenen Befunden ergibt sich nicht das übliche Klagebild über eine angeblich abgewirtschaftete Bundesrepublik. Sie ergeben einen präziseren, weniger pathetischen Befund: Der deutsche Staat hat in den vergangenen drei Jahrzehnten seine Infrastruktur substanziell verbraucht, seine Planungs- und Baukapazitäten ausgedünnt, sich einen Rechtsrahmen geschaffen, der jede Einzelmaßnahme so prüft, dass die Gesamtheit der Maßnahmen nicht mehr läuft — und versucht nun, dieses Problem durch immer neue Beschleunigungsgesetze, Sondervermögen und Ministeriumsneuschöpfungen zu lösen, statt das eigentliche Problem zu adressieren.

Das eigentliche Problem heißt Staatsfähigkeit. Es ist eine analytische Kategorie, die in der deutschen Debatte erst langsam Boden gewinnt, und sie hat einen klaren Inhalt: Staatsfähigkeit ist die Eigenschaft eines Gemeinwesens, die von ihm beschlossenen Aufgaben auch tatsächlich auszuführen. Sie misst sich nicht am Volumen verabschiedeter Gesetze, nicht an der Höhe bewilligter Mittel, nicht an der Eloquenz politischer Reden. Sie misst sich an dem, was am Ende steht: einer fertigen Brücke, einer modernisierten Strecke, einer ausgeführten Sanierung.

An diesem Maßstab gemessen, hat Deutschland ein Staatlichkeitsproblem. Es ist kein Demokratie- und kein Rechtsstaatsproblem; die Verfahren sind alle korrekt durchlaufen, die Beteiligten haben ihre Pflichten erfüllt, das Recht ist beachtet worden. Das Problem ist, dass am Ende dieses einwandfreien Prozesses keine Brücke steht.

Wer wissen will, wie ein Staat funktioniert, der seine Brücken baut, muss in die Volksrepublik China blicken — mit allen Vorbehalten gegenüber einem autoritären System und mit klarem Bewusstsein dafür, dass China kein Vorbild ohne Schatten ist. Dieser Vergleich ist Gegenstand des zweiten Teils dieser Analyse.

Teil I der Loreley+ Analyse zur deutsch-chinesischen Infrastrukturfrage.

Teil II: „China: Der lange Marsch in die Zukunft — Infrastruktur als Grundlage gesellschaftlicher Prosperität“ (Verlinkung folgt nach Veröffentlichung)

Die freie Einleitung „Staatsunfähigkeit?“ ist gesondert erschienen.