Artikel 146 GG

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Kurzdefinition:

Artikel 146 ist die Schlussbestimmung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland. Er bestimmt, dass das Grundgesetz „seine Gültigkeit an dem Tage [verliert], an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“. Die Norm hält damit die verfassunggebende Gewalt des Volkes (pouvoir constituant) als ungetilgten Vorbehalt im Verfassungstext fest: Das Grundgesetz versteht sich nicht als letztes Wort, sondern als Ordnung, über deren Ablösung allein das Volk entscheiden könnte. 1990 wurde der Artikel durch den Einigungsvertrag um den Einschub ergänzt, das Grundgesetz gelte „nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk“ — die Ablösungsoption selbst blieb stehen. Seither ist umstritten, ob Artikel 146 ein lebendiger Verfassungsauftrag oder ein stillgelegtes Relikt ist.

Historischer Ursprung:

Die Norm entstammt der Gründungssituation von 1948/49. Der Parlamentarische Rat schuf das Grundgesetz unter alliierter Aufsicht und ausdrücklich als Provisorium für den Weststaat; Carlo Schmid formulierte in seiner Grundsatzrede vom 8. September 1948, man habe keine Verfassung zu beschließen, sondern lediglich „ein Staatsfragment“ zu organisieren — die volle verfassunggebende Gewalt solle dem gesamten deutschen Volk vorbehalten bleiben. Diesem Selbstverständnis entsprachen drei Textstellen: die Präambel (Ordnung „für eine Übergangszeit“), Artikel 23 a. F. (Beitrittsoption „anderer Teile Deutschlands“) und Artikel 146 a. F.: „Dieses Grundgesetz verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“

Bewusst wurde auch der Name „Grundgesetz“ statt „Verfassung“ gewählt. Das ist mehr als Terminologie: Der Parlamentarische Rat reservierte den Begriff „Verfassung“ für den künftigen Akt des gesamten Volkes — eben jenen, den Artikel 146 in Aussicht stellt. Staatsrechtlich ist das Grundgesetz seit 1949 die Verfassung der Bundesrepublik und wird vom Bundesverfassungsgericht durchgehend so behandelt. Dem eigenen Wortlaut nach aber bleibt es ein Provisorium auf Abruf, das die „Verfassung“ als noch ausstehend bezeichnet. Beide Aussagen treffen zu, und ihre Spannung ist nicht aufzulösen, sondern auszuhalten: Was juristisch Verfassung ist, ist seinem eigenen Selbstverständnis nach Vorläufiges geblieben.

1990 standen zwei Wege zur Einheit offen: Beitritt der DDR nach Artikel 23 a. F. oder gesamtdeutsche Verfassunggebung nach Artikel 146. Die Bundesregierung Kohl und die Volkskammermehrheit wählten den schnellen Beitrittsweg; der Verfassungsentwurf des Runden Tisches der DDR (April 1990) und Initiativen wie das „Kuratorium für einen demokratisch verfaßten Bund deutscher Länder“ blieben folgenlos. Der Einigungsvertrag vom 31. August 1990 strich Artikel 23 a. F., formulierte die Präambel um und gab Artikel 146 seine heutige Fassung; sein Artikel 5 empfahl den gesetzgebenden Körperschaften, sich binnen zwei Jahren mit Verfassungsänderungen zu befassen — ausdrücklich auch „mit der Frage der Anwendung des Artikels 146 des Grundgesetzes und in deren Rahmen einer Volksabstimmung“.

Die daraufhin eingesetzte Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat (1992–1993) empfahl in ihrem Bericht vom 5. November 1993 weder eine neue Verfassung noch ein Referendum, sondern nur punktuelle Änderungen. Eine Volksabstimmung über das Grundgesetz hat es damit weder 1949 noch 1990 noch danach gegeben. Das Bundesverfassungsgericht hat im Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 (2 BvE 2/08 u. a.) festgehalten, dass Artikel 146 das vorverfassungsrechtliche Recht des deutschen Volkes bestätigt, sich eine Verfassung zu geben, und dass etwa der Eintritt in einen europäischen Bundesstaat nur durch einen Akt der verfassunggebenden Gewalt möglich wäre — nicht durch einfache Verfassungsänderung.

Loreley-Einordnung:

Artikel 146 ist die einzige Stelle, an der das Grundgesetz seinen eigenen Souverän beim Namen nennt — und genau diese Stelle wurde politisch kaltgestellt. Die Mainstream-Lesart lautet: Mit der Einheit 1990 habe das deutsche Volk das Grundgesetz konkludent angenommen, Artikel 146 sei daher praktisch gegenstandslos. Das ist eine Zweckbehauptung, keine Beschreibung. Der verfassungsändernde Gesetzgeber von 1990 hat den Artikel gerade nicht gestrichen, sondern neu gefasst und stehen lassen; der Einigungsvertrag stellte die Volksabstimmungsfrage ausdrücklich zur Befassung. Dass die Gemeinsame Verfassungskommission sie 1993 beerdigte, war eine Entscheidung der Parteien über ein Recht, das nach dem Wortlaut der Norm nicht den Parteien gehört.

Wer profitierte von der Stilllegung? Die bestehende Machtarchitektur. Eine gesamtdeutsche Verfassungsdebatte mit Referendum hätte 1990–1993 alles auf den Prüfstand gestellt: plebiszitäre Elemente, Parteienfinanzierung, Sozialstaatsgarantien, Bundesstaatsaufbau. Der Beitrittsweg nach Artikel 23 a. F. vermied dieses Risiko und verlängerte die westdeutsche Ordnung samt ihres politischen Personals nahtlos nach Osten. Die Ostdeutschen traten einer Ordnung bei, an deren Formulierung sie nie beteiligt waren — ein Geburtsfehler der Einheit, den auch wohlwollende Beobachter als verpasste Legitimationschance bezeichnen.

Daraus folgt nicht, was vereinzelt behauptet wird: dass die Bundesrepublik „keine Verfassung“ habe oder als Staat nicht existiere. Artikel 146 setzt die Geltung des Grundgesetzes voraus, er bestreitet sie nicht — eine Norm, die ihre eigene mögliche Ablösung regelt, bestätigt damit ihre gegenwärtige Verbindlichkeit. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits 1973 im Grundlagenvertrags-Urteil (BVerfGE 36, 1) die Bundesrepublik als handlungsfähigen Staat und das Grundgesetz als deren geltende Rechtsordnung bestätigt. Die belastbare Kritik liegt nicht in der Geltung, sondern in der Legitimationslücke: Eine Ordnung, die sich auf die verfassunggebende Gewalt des Volkes beruft, ist diesem Volk nie zur Abstimmung vorgelegt worden.

Hinzu kommt ein Befund, der in der Debatte meist übergangen wird: Artikel 146 nennt kein Verfahren. Die Norm spricht von einer Verfassung, „die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“ — aber sie sagt nicht, wer einberuft, welches Quorum auslöst, in welcher Form das Volk beschließt. Die Kommentarliteratur ist sich in der Diagnose einig: Geregelt sei allein das Außerkrafttreten des Grundgesetzes, nicht das Verfahren der Neuschöpfung (Horst Dreier, Grundgesetz-Kommentar, Art. 146; ebenso Matthias Herdegen in Dürig/Herzog/Scholz, Art. 146). Als gangbare Wege gelten ein Volksentscheid, die Wahl einer verfassunggebenden Versammlung oder eine Kombination beider — doch welcher davon, mit welcher Schwelle, bleibt offen.

Verschärfend kommt hinzu, dass das Grundgesetz Volksabstimmungen auf Bundesebene überhaupt nur in einem einzigen Fall vorsieht: bei der Neugliederung des Bundesgebiets nach Artikel 29. Zwar nennt Artikel 20 Absatz 2 „Wahlen und Abstimmungen“ als Formen, in denen das Volk die Staatsgewalt ausübt; nach herrschender Meinung sind plebiszitäre Entscheide jenseits des Artikel 29 jedoch unzulässig, und ihre Einführung verlangt nicht etwa ein einfaches Gesetz, sondern eine Änderung des Grundgesetzes selbst. Der Souverän, den Artikel 146 anruft, verfügt damit über kein einsatzbereites verfassungsrechtliches Instrument, sich zu äußern — das Werkzeug müsste erst von eben jenen Organen geschaffen werden, die es binden soll. Dass der Weg zur Anwendung der Norm in über siebzig Jahren nie ausgestaltet wurde, ist deshalb keine Lücke aus Versehen. Es ist die schlüssigste Auskunft über das Interesse der Beteiligten an einer Statusänderung.

Das Lissabon-Urteil hat den Artikel reanimiert — als Sperre gegen einen europäischen Bundesstaat, nicht als Weg zu einer Abstimmung im Inneren. Karlsruhe nutzt Artikel 146 seit 2009 als Argument, dass die Entstaatlichung Deutschlands in einem EU-Bundesstaat nur das Volk selbst beschließen könnte. Damit ist amtlich: Die verfassunggebende Gewalt ist kein totes Recht. Nur den umgekehrten Schluss scheut der politische Betrieb — dass dieselbe Gewalt auch im Inneren angerufen werden könnte, wenn das Vertrauen in die bestehende Ordnung erodiert. Ein Verfassungsartikel, der nur dann zitiert wird, wenn er Souveränität konserviert, aber nie, wenn er Souveränität ausüben ließe, beschreibt präzise das Verhältnis des Establishments zu seinem Souverän.

Fazit:

Artikel 146 GG ist weder ein Hebel zur Bestreitung der Staatlichkeit noch totes Recht, sondern der offen gehaltene Schlussstein der deutschen Verfassungsordnung: das eingestandene Versprechen, dass über die Form des Gemeinwesens letztlich das Volk in freier Entscheidung befindet. Dieses Versprechen wurde 1949 aus der Not geboren, 1990 erneuert — und im selben Atemzug politisch entschärft, weil eine echte Verfassungsdebatte den Etablierten zu riskant war. Hinzu tritt eine stille Sicherung: Die Norm verspricht dem Volk eine Entscheidung, für die das Grundgesetz kein Verfahren bereithält und außerhalb der Neugliederung nicht einmal eine bundesweite Abstimmung kennt. Seither führt der Artikel ein Doppelleben: In Karlsruher Urteilen dient er als letzte Bastion der Staatlichkeit, im politischen Alltag wird er behandelt, als stünde er nicht im Text. Eine Ordnung, die ihren eigenen Legitimationsvorbehalt nur noch als Museumsstück duldet und ihm zugleich das Werkzeug vorenthält, hat die Frage nach ihrer Legitimation nicht beantwortet — sie hat sie vertagt.

Quellenbasis:

Grundgesetz, Art. 146 (geltende Fassung)
Grundgesetz, Art. 20 und Art. 29
Einigungsvertrag vom 31. August 1990, Art. 4 und Art. 5
BVerfG: Urteil vom 30. Juni 2009, 2 BvE 2/08 u. a. (Lissabon)
BVerfG: Urteil vom 31. Juli 1973, 2 BvF 1/73 (BVerfGE 36, 1 – Grundlagenvertrag)
Carlo Schmid: Rede vor dem Parlamentarischen Rat, 8. September 1948 (Stenografischer Bericht)
Horst Dreier (Hrsg.): Grundgesetz-Kommentar, Art. 146
Matthias Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Art. 146
Heinrich-Böll-Stiftung / Christopher Banditt: Das „Kuratorium für einen demokratisch verfassten Bund deutscher Länder“, 17. September 2015
Bundeszentrale für politische Bildung: Wie offen ist die Verfassungsfrage…?, APuZ 49/1991