Veröffentlicht im Juni 2021
Mit und nach Corona in die Zweiklassengesellschaft
Im Sommer 2021 erklären Politiker, vor allem Gesundheitsminister Jens Spahn, dass Geimpfte ihre vollen Grundrechte zurückerhalten sollen. Kanzleramtsminister Helge Braun bringt zugleich „weniger Rechte für Impfunwillige“ ins Gespräch. Bundesjustizministerin Christine Lambrecht weist eine allgemeine Impfpflicht zu diesem Zeitpunkt zwar als rechtlich nicht durchsetzbar zurück — doch die Debatte verschiebt sich bereits weg von der Frage, ob der Staat Grundrechte an einen Impfstatus knüpfen darf, hin zu der Frage, wie weit er dabei gehen kann. Diejenigen, die sich nicht impfen lassen wollen, sollen also nur einen Teil der Grundrechte zurückerhalten, die durch das Infektionsschutzgesetz eingeschränkt wurden. Was hat es mit Grundrechten auf sich, dass sie angeblich zugewiesen bzw. entzogen werden können?
Um diese Frage zu beantworten, lohnt ein Blick darauf, was Grundrechte ihrem Wesen nach sind — und worin der Unterschied zwischen ihrem feierlichen Versprechen im Verfassungstext und ihrer tatsächlichen Wirksamkeit im Alltag besteht.
Unter Grundrechten versteht man grundlegende Freiheitsrechte, welche Individuen gegenüber dem Staat besitzen. Diese Rechte sind unveräußerlich, dauerhaft und einklagbar. Gewährt ein Staat seinen Bürgern die Grundrechte, so sind diese normalerweise in der Verfassung niedergeschrieben. In Deutschland sind sie im Grundgesetz garantiert. Sie finden vornehmlich ihre Berücksichtigung im I. Abschnitt des Grundgesetzes (Artikel 1 bis 19). In Artikel 1 Absatz 2 bekennt sich das deutsche Volk zu den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten; damit ist gemeint, dass alle nachgelagerten Gesetze des Staates verpflichtet sind, diese Menschenrechte zu achten. Allerdings können nachgelagerte Gesetze die Grundrechte auch wieder einschränken. In Artikel 2 Absatz 2 findet sich dafür ein Beispiel: „Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.“ Genau dieser letzte Halbsatz — „auf Grund eines Gesetzes“ — ist der Hebel, über den im Verlauf der Corona-Jahre weitreichend eingegriffen wurde.
Nicht der Bruch, sondern die Umgehung
An dieser Stelle wird ein verbreiteter Einwand gern überdehnt: Die Grundrechte seien während der Pandemie schlicht ausgehebelt worden. Das trifft den Vorgang nicht — und unterschätzt ihn. Artikel 19 Absatz 2 des Grundgesetzes verbietet, ein Grundrecht „in seinem Wesensgehalt“ anzutasten. Genau diese Grenze wurde formal gewahrt: Eine rechtliche Impfpflicht, also ein direkter Eingriff in die körperliche Unversehrtheit nach Artikel 2 Absatz 2, wurde 2021 gerade nicht eingeführt. Bundesjustizministerin Christine Lambrecht hielt eine allgemeine Impfpflicht im Deutschlandfunk-Interview vom 26. Juli 2021 öffentlich für rechtlich nicht durchsetzbar.
Der Druck wanderte stattdessen dorthin, wo die Wesensgehaltsgarantie nicht greift: in die Lebenswirklichkeit. Wer sich nicht impfen ließ, blieb formal frei in seiner Entscheidung — verlor aber den Zugang zu Gaststätten, Veranstaltungen, später zum Arbeitsplatz, und trug bei Quarantäne das Verdienstausfallrisiko selbst. Der Staat zwang niemanden; er machte die Nichtimpfung nur so teuer, dass die Entscheidung für viele keine mehr war. Der Freiburger Staatsrechtler Dietrich Murswiek ordnete diesen Mechanismus in einem Gutachten für die Initiative freie Impfentscheidung („Freiheitseinschränkungen für Ungeimpfte. Die Verfassungswidrigkeit des indirekten COVID-19-Impfzwangs“, 4. Oktober 2021) als „indirekten Impfzwang“ ein: einen Eingriff in das Selbstbestimmungsrecht über die körperliche Unversehrtheit nach Artikel 2 Absatz 2, der die Form des Rechts respektiert und seine Schutzrichtung zugleich umkehrt. Auf dem Verfassungsblog wurde dieselbe Frage des faktischen Impfzwangs im September 2021 erörtert.
Das ist der perfidere Weg. Ein offener Verfassungsbruch wäre justiziabel gewesen, angreifbar vor Gericht, sichtbar als das, was er ist. Die Umgehung dagegen lässt den Verfassungstext unberührt und erreicht das Ziel über den Umweg des faktischen Drucks.
Wer entscheidet — Parlament oder Verordnung?
Der zweite Hebel lag in der Frage, wer die Eingriffe überhaupt anordnete. Nach der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts muss der Gesetzgeber die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Entscheidungen selbst treffen — er darf sie nicht an die Exekutive delegieren. Die Corona-Maßnahmen aber ergingen weit überwiegend als Rechtsverordnungen der Landesregierungen, gestützt auf eine Ermächtigung im Infektionsschutzgesetz. Das Parlament beschloss den Rahmen; die konkreten Grundrechtseingriffe formulierte die Verwaltung.
Diese Konstruktion stand von Beginn an in der Kritik — und nicht nur am Rand, sondern bis in die Reihen früherer Verfassungsminister hinein. Der frühere Bundesinnenminister Gerhart Baum (FDP), zeitlebens ein Streiter für die Rechte des Parlaments, richtete bereits im Herbst 2020 einen dringenden Appell an die Politik: Über tiefe Grundrechtseingriffe müsse die „erste Gewalt“ mitentscheiden — die Parlamente, nicht die Kanzlerin und nicht die Ministerpräsidenten. Die ganze Republik debattiere, nur die Parlamente würden ausgebremst, weil die Regierungen um ihre Handlungsfähigkeit fürchteten (Der Tagesspiegel, Oktober 2020). Schon die bayerische Ausgangssperre hatte Baum im Frühjahr 2020 als unverhältnismäßig bezeichnet.
Auch in den Anhörungen des Bundestages fiel das Urteil deutlich aus. Die Verfassungsrechtlerinnen Andrea Kießling (Ruhr-Universität Bochum) und Anika Klafki (Friedrich-Schiller-Universität Jena) bescheinigten dem neu eingefügten § 28a des Infektionsschutzgesetzes, er genüge dem Parlamentsvorbehalt und dem Bestimmtheitsgebot nicht; Kießling sagte voraus, die Gerichte würden die Vorschrift in dieser Form voraussichtlich nicht als tragfähige Rechtsgrundlage akzeptieren (Legal Tribune Online, November 2020).
Als der auslösende Mechanismus — die durch einfachen Bundestagsbeschluss feststellbare „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ — im Frühjahr 2021 entfristet wurde, sah die Rechtswissenschaftlerin Anna-Lena Hollo (Leibniz Universität Hannover) darin auf dem Verfassungsblog eine Verstetigung des „exekutiven Durchentscheidens“ — einen Dauerzustand, der Gewaltenteilung, Parlamentsvorbehalt und Demokratieprinzip dauerhaft unter Druck setze.
Eine alte Bruchstelle
Dass das Verhältnis von Krise und Grundrechten eine offene Frage des Grundgesetzes ist, zeigte sich nicht erst in der Pandemie. Mit dem Siebzehnten Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes — den Notstandsgesetzen vom 30. Mai 1968 — fügte der Bundestag mit Zweidrittelmehrheit Regelungen für den Verteidigungs- und Spannungsfall sowie für inneren Notstand und Katastrophen ein (Abschnitt Xa, Artikel 115a folgende, sowie die Artikel 80a, 91 und 35). Eingeschlossen war die Befugnis, im Verteidigungsfall in einzelne Grundrechte stärker einzugreifen, etwa über die Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses nach Artikel 10.
Gegen diese Verfassungsänderung formierte sich eine breite außerparlamentarische Opposition; beim „Sternmarsch auf Bonn“ am 11. Mai 1968 protestierten Zehntausende, unter ihnen Heinrich Böll, gegen das Vorhaben. Bemerkenswert ist der Ausgang: Anders als die Gegner befürchteten, hat die Notstandsverfassung den Grundrechtsbestand nach Einschätzung von Historikern weder zerstört noch zur Farce werden lassen — was nicht zuletzt dem öffentlichen Druck und der Bereitschaft der Bundestagsmehrheit zu verdanken war, einen Teil der Bedenken aufzunehmen.
Daraus lässt sich beides lernen. Das Grundgesetz schützt seinen Kern gegen die Änderung, überlässt dem einfachen Gesetzgeber für Krisenlagen aber einen Spielraum, der weit werden kann. Und: Wie weit er tatsächlich genutzt wird, entscheidet sich weniger am Verfassungstext als an der Wachsamkeit der Öffentlichkeit.
